در گزارشی با عنوان «دستمزد منطقه ای در ایران» مرکز پژوهش مجلس شورای اسلامی که در تاریخ ششم آذر ماه سال جاری منتشر شده به اجرای ماده 41 قانون کار در کشور و قانون دستمزد منطقه‌ای در سایر کشورهای دیگر مورد بررسی قرار گرفته است. جالب اینجاست که در این گزارش تنها به چهار کشور ایران، غنا، رومانی و مصر اشاره شده که در آنها حداقل دستمزد به‌صورت واحد و سراسری تعیین می شود.

  

طبق این  گزارش سیسم های حداقل دستمزد از سیستمی بسیار ساده كه نرخ منحصر به فردی را برای كل كشور تعیین می‌كنند تا سیستم های بسیار پیچیده كه نرخ های متفاوتی را بسته به بخش فعالیت، شغل، منطقه جغرافیایی و یا اندازه شركت تعیین می كند، متغیر است. هر رویكردی منطق خاصی در پشت خود دارد كه منعكس كننده نگرانی‌های سیاستگذاران درهنگام طراحی آن خط‌مشی است و در این میان منطق تعریف دستمزد منطقه ای در كشورهای مختلف، تفاوت در هزینه معیشت، شاخص های بازار كار و ساختار بنگاه های اقتصادی در مناطق مختلف یك كشور است. در ایران نیز در ماده 41 قانون كار، ظرفیت قانونی تعریف دستمزد منطقه ای براساس دو معیار تورم و هزینه معیشت وجود دارد، اما تا كنون این ظرفیت قانونی اجرا نشده و یا حتی به بوته آزمایش هم گذاشته نشده است و هر ساله یك دستمزد سراسری و واحد تعریف می شود.

یافته ها گزارش می دهد كه در ایران نیز، استان های كشور از نظر شاخص های استاندارد زندگی (سهم جمعیت دهك اول و آخر درآمدی از كل جمعیت منطقه، نسبت میانه جبران خدمات به دستمزد مصوب و نرخ فقر)، متفاوت هستند.

یافته های این مطالعه نشان می دهد كه تعریف دستمزد منطقه ای نه تنها متناسب با متن ماده 41 قانون كار، موضوعیت دارد بلكه استان های كشور از نظر شاخص های مربوط به استاندارد زندگی، شاخص های بازار كار و ساختار تولید، تفاوت معناداری با یكدیگر دارند. لذا دﻻیل و مستندات كافی برای ضرورت تعریف دستمزد منطقه ای در كشور وجود دارد و از آنجایی كه دو شاخص هزینه معیشت و تورم، نمی تواند هم زمان ویژگی های اقتصادی، استانداردهای زندگی و شرایط بازار كار استان ها را به تصویر بكشد، پس لازم است در تعریف دستمزد منطقه ای، علاوه بر دو شاخص تورم و هزینه معیشت، شاخص هایی معطوف به استاندارد زندگی، شرایط بازار كار و ساختار تولید نیز لحاظ گردد.

در این گزارش یکی از دﻻیل اﺻلی را عدم اجرای دستمزد منطقه ای تاكنون (به رغم وجود پتانسیل تقنینی آن)، چالش های تقنینی، سیاسی، اجرایی و نهادی پیش روی اجرای آن دانسته است که این موانع و چالش ها، مخالفت های مقامات محلی و اتحادیه های كارگری، رویكرد ناكافی وغیرشفاف ماده 41 قانون كار، اختلاف نظر درشیوه محاسبه دستمزد منطقه ای، نحوه ایجاد ساختار و نهادهای محلی برای تعیین دستمزد منطقه ای، نحوه هماهنگ سازی و نظارت بر شیوه محاسبه هر منطقه، نوع و میزان اختیارات نهادهای محلی ایجاد شده و نحوه تعامل آنها با سطح ملی، محاسبات مربوط به بیمه و بازنشستگی، تفاوت در اولویت‌های هر منطقه و عدم وجود استراتژی توسعه صنعتی و آمایش سرزمین برای هر منطقه عنوان شده است.

    

در گزارش مرکز پژوهش مجلس شورای اسلامی به  پیشنهاد راهكارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی اشاره و تاکید شده است که با توجه به اینكه دﻻیل و مستندات متقنی برای ضرورت تعریف دستمزد منطقه ای وجود دارد، این چالش ها و موانع نمی تواند عدم اجرای این ماده قانونی را توجیه كند. لذا این مطالعه با تمركز بر یافته های موجود و لحاظ موانع و چالش های اجرای دستمزد منطقه ای، پیشنهاد سیاستی تعریف دستمزد منطقه ای را در دو سناریو مطرح می‌كند. سناریوی اول تعیین دستمزد ﻣنطقه ای براساس معیارهایﻣاده 41 قانون كار که دراین رویكرد كمترین موانع وچالش ها را خواهد داشت و به تبع، تبعات مثبت كمتری هم در پی خواهد داشت؛ پیشنهاد این است كه دستمزد همچنان سراسری و واحد تعیین شود، اما براساس فرمول پیشنهادی، ضریبی تحت عنوان نسبت هزینه مسكن استان های مختلف به كمترین هزینه مسكن محاسبه و به عنوان ضریبی به هزینه مسكن تعیین شده در شورای عالی كار اضافه گردد. سناریوی دوم تعریف دستمزد ﻣنطقه ای با اﺻﻼح ﻣاده 41 قانون كار و تعریف معیارهای جدید این رویكرد موانع تقنینی و سیاسی بیشتری دارد؛ چراكه باید معیارهای مربوط به بازار كار، ساختار تولید و بهره‌وری نیروی كار و استانداردهای زندگی نیز برای تعیین دستمزد درماده 41 قانون كار اضافه شود و در مرحله بعد یك فرمول مشخص براساس این معیارها تعریف و دستمزد مناطق مختلف به طور جداگانه محاسبه گردد. سیستم های حداقل دستمزد از سیستم های بسیار ساده كه نرخ منحصر به فردی را برای كل كشور تعیین می كنند تا سیستم های بسیار پیچیده كه نرخ های متفاوتی را بسته به بخش فعالیت، شغل، منطقه جغرافیایی و یا اندازه شركت، مشخص می كنند، متغیر است. هر رویكردی منطق خاصی در پشت خود دارد كه منعكس كننده نگرانی هایی است كه سیاستگذاران هنگام طراحی خط‌مشی داشتند.

حداقل دستمزد ملی (كه فقط یك نرخ دارد و برای همه كارگران یك كشور قابل اعمال است) بر این ایده استوار است كه برای حمایت از كارگر، هر كارگر از حقوق برابر و دستمزد یكسان برخوردار است. حداقل دستمزد واحد یعنی ایده ارضای نیازهای كارگران و خانواده های آنها، ﺻرف نظر ازنوع فعالیت یا اندازه شركتی كه در آن كار می كنند و یا بدون توجه به تفاوت های هزینه تولید كاﻻها و خدمات و هزینه معیشت در مناطق مختلف.

بررسی تجربه كشورهای مختلف در تعیین حداقل دستمزد نشان می دهد، حداقل دستمزد می تواند منطقه ای (مانند آمریكا، كانادا و ژاپن)، براساس مشاغل موجود درﺻنایع مختلف) مانند اتریش، ایتالیا، آلمان و كشورهای اروپایی حوزه اسكاندیناوی) و براساس سن شاغلان (ماننداسترالیا، بلژیك، هلند و بریتانیا) و یا به طور واحد و سراسری (ایران، غنا، رومانی و مصر) تعیین شود.

  

بنابراین همانطور كه گفته شد در برخی كشورها، توجه به تفاوت‌های منطقه ای در بازار كار (تفاوت بین اقتصادهای پررونق و بیكاری کم در برخی از نقاط كشورو مناطق كمتر توسعه یافته با بیكاری باﻻتر)، ایده اجرای دستمزد منطقه ای را می رساند. بر این اساس در برخی موارد، كشورها برای مناطق جغرافیایی مختلف، كه ممكن است منطقه، استان یا شهر باشد، نرخ های حداقل دستمزد متفاوتی دارند؛ این تفاوت‌ها ممكن است منعكس كننده تفاوت های منطقه ای قابل توجه در هزینه زندگی، توسعه اقتصادی و وضعیت بازار كار در یك كشور باشد. از جمله كشورهایی كه در آنها، سطح حداقل دستمزد براساس منطقه متفاوت است عبارتند از كانادا، چین، مالزی، ژاپن، برزیل، پرتغال، ایاﻻت متحده و ویتنام.

مطالعات نشان می دهد كه مهمترین الزامات و دﻻیل تعریف دستمزد منطقه ای براساس تفاوت در هزینه معیشت، استانداردهای زندگی، شاخص های بازار كار و ساختار تولید در مناطق مختلف یك كشور است.

     

در ایران، درماده 41 قانون كار آمده است:كه «شورای عالی كارهمه ساله موظف است، میزان حداقل مزد كارگران را برای نقاط مختلف كشور یا صنایع مختلف با توجه به معیارهای درﺻد تورم و تأمین معیشت خانوارتعیین كند.» به عبارت دیگر پتانسیل تقنینی تعریف دستمزد منطقه ای براساس دو شاخص هزینه معیشت و نرخ تورم، تعریف شده است. اما تاكنون این ظرفیت قانونی اجرا نشده و یا حتی به بوته آزمایش هم  گذاشته نشده است و دﻻیل عدم اجرای این ﻣاده قانونی نیز مشخص نیست. این موضوع در جای خود می تواند یكی از ﻣطالبات جدی قوه ﻣقننه، از دولت باشد. به عبارت دیگر اگر این ماده قانونی، ﻣناسب و ﺻﺤیح نوشته شده است چرا اجرا نمی شود؟ و اگر ﻣوضوعیت ندارد چرا دولت ﻻیحه ای برای اﺻﻼح آن ارایه نمی دهد ؟ همچنین همواره این انتقاد به قانون كار وجود دارد كه سراسری و همگانی است و متناسب با نوع و اندازه بنگاه، گروه های هدف و مناطق مختلف نوشته نشده است و از دید منتقدین این موضوع می تواند یكی از دﻻیل گسترش اشتغال غیررسمی و كاهش امنیت و پایداری شغلی در كشور باشد. لذا انتظار این است كه تعریف و تعیین دستمزد منطقه ای تا حدودی از حجم این انتقادات نیز بكاهد.

       

این ﻣطالعه به این سؤال پاسخ می دهد كه آیا تعیین دستمزد ﻣنطقه ای طبق متن ﻣاده 41 قانون كار، ﻣوضوعیت دارد، یا خیر؟ اگر پاسخ ﻣثبت است موانع و چالش‌های اجرای آن چیست؟ و توصیه سیاستی برای اجرای آنچه میﺗواند باشد؟ بر این اساس دراین مطالعه ابتدا دﻻیل و ضرورت تعریف دستمزد منطقه ای در كشور بررسی و استخراج می گردد. البته از آنجایی كه ظرفیت تقنینی تعریف دستمزد منطقه ای براساس دو شاخص هزینه معیشت و نرخ تورم درماده 41 قانون كار وجود دارد، در ابتدا تفاوت استان های كشور از نظر معیاری ماده 41 قانون كار بررسی و در ادامه با توجه به تجربه سایر كشورها، تفاوت استان ها از نظر معیارهای بازار كار، استاندارد زندگی و شاخص های تولیدی احصا می گردد. سپس با تبیین ناكافی بودن شاخص های فعلی، ضرورت تعریف شاخص‌های تولیدی و معیشتی توضیح داده می شود.

در بخشی از این گزارش به بررسی ضرورت تعیین حداقل ﻣزد منطقه ای در ایران پرداخته است و دﻻیل و الزامات اﺻلی تعریف دستمزد منطقه ای، تفاوت در هزینه معیشت، شاخص های بازار کار و ساختار بنگاه های اقتصادی درمناطق مختلف و ابعاد جغرافیایی یك كشور دانسته است. تفاوت درهزینه معیشت و نرخ ﺗورم استان های ﻣختلف؛ مقایسه سه شاخص آماری، میانگین، واریانس و ضریب تغییرات شاخص هزینه كل زندگی و شاخص هزینه اقلام خوراكی و شاخص هزینه مسكن نشان می دهد كه شاخص هزینه مسكن نسبت به دو شاخص دیگر پراكنده تر بوده و فراوانی بیشتر دارد. به عبارت دیگر نابرابری استان ها در این شاخص بسیار باﻻست و تفاوت استان ها از نظر هزینه مسكن نسبت به هزینه اقلام خوراكی بسیار بیشتر است.

   

این گزارش ﺗﻔاوت سطح استاندارد زندگی دراستان‌های ﻣختلف را از دیگر ضرورت های اعمال ماده 41 قانون کار دانست و عنوان کرده است، یكی دیگر از شاخص هایی كه می تواند در تعیین دستمزد موثر باشد، بررسی سطح استاندارد زندگی در مناطق مختلف است. به عنوان مثال اگر در منطقه ای، سهم باﻻی جمعیت را سه دهك اول درآمدی(دهك های كم درآمدتر) تشكیل می دهند، سطح دستمزد كارگران نمی تواند زیاد باﻻ تعیین شود. چون باید سطح زندگی كارگران با سایر افراد جامعه یكسان باشد. همچنین اگر سهم باﻻی جمعیت یك منطقه را سه دهك آخر درآمدی تشكیل می دهند سطح دستمزد كارگران نمی تواند پایین تعیین شود و كارگران جامعه باید از سطح استاندارد سایر افراد جامعه برخوردار باشند. 

همانطور كه گفته شد یكی دیگر از معیارهای تعیین دستمزد منطقه ای در دنیا، تفاوت سطح استاندارد زندگی در مناطق مختلف یك كشور است و یافته ها نشان می دهد كه در ایران نیز، استان های كشور از نظر شاخص های استاندارد زندگی (سهم جمعیت دهك اول و آخر درآمدی از كل جمعیت منطقه، نسبت میانه جبران خدمات به دستمزد مصوب و نرخ فقر)، متفاوت هستند، اما درماده 41 قانون كار، توجهی به این شاخص ها نشده است.

  

در این گزارش به چالش های اجرای دستمزد ﻣنطقه‌ای اشاره و تاکید شده است که علاوه برانتقادات و نظر منتقدین درخصوص دستمزد منطقه ای،چالش های جدی پیش روی اجرای دستمزد منطقه ای نیز وجود دارد. این چالش‌ها رامی توان در موانع سیاسی، تقنینی، اجرایی و نهادی طبقه بندی نمود.

یكی از موانع سیاسی پیش روی پیشنهاد دستمزد منطقه ای، احتمال مخالفت و اعتراض نمایندگان مجلس شورای اسلامی و مقامات محلی است؛ زیرا هر نماینده به تناسب شأن و جایگاه حقوقی، خود را نماینده مردم منطقه خود می داند و تعیین دستمزد پایین نسبت به مناطق همجوار را اجحاف در حق مردم خود پنداشته و قابل توجیه نمی داند. این مسئله برای اعضای اتحادیه كارگری كه خود را نماینده قشر كارگر می داند، نیز وجود دارد؛ زیرا استدﻻل این افراد حمایت عادﻻنه و یكسان از تمام كارگران است و متفاوت بودن دستمزد در مناطق مختلف را بی‌عدالتی نسبت به كارگران می دانند.

درماده 41 قانون كار آمده است؛ شورای عالی كارهمه ساله موظﻒ است، میزان حداقل مزد كارگران را برای نقاط مختلف كشور و یا ﺻنایع مختلف تعیین نماید. به عبارت دیگر ظرفیت تقنینی دستمزد منطقه ای درماده 41 قانون كار وجود دارد. اما ًاین حكم  قانونی ﺻرفا شرط ﻻزم برای اجرای دستمزد منطقه ای است و شرط كافی آن نحوه محاسبه و تعیین دستمزد براساس هر استان یا منطقه و یا احیانا خوشه بندی مناطق و یا شیوه تعیین دستمزد منطقه ای (چانه زنی و یا تعریف فرمول) است. به نحوی كه كمترین تبعات سیاسی، اقتصادی، امنیتی و اجتماعی را داشته باشد. اما ماده 41 قانون كار نسبت به این موارد مسكوت است.

علاوه بر پیچیدگی محاسبات تعیین دستمزد منطقه ای، مكانیزم اجرای آن نیز دشواری های خاص خود را دارد. به عبارت دیگر اگر قرار است دستمزد منطقه ای نیز به روش چانه زنی در هر منطقه تعریف شود، ایجاد ساختار و نهادهای محلی، نحوه هماهنگ‌سازی و نظارت بر شیوه محاسبه هر منطقه، نوع و میزان اختیارات نهادهای محلی ایجاد شده و نحوه تعامل آنها با سطح ملی، وجود یا عدم وجود اتحادیه های كارگری و كارفرمایی محلی در این میان ازمهمترین چالش های اجرای دستمزد منطقه ای است. علاوه بر این پیچیدگی محاسبات مربوط به بیمه هر منطقه و احیانا مخالفت سازمان بازنشستگی در این خصوص نیز وجود خواهد داشت. همچنین در مواردی كه استان محل سكونت كارگر با استان محل كار آن، متفاوت است نیز یكی دیگر از مواردی است كه باید در دستمزد منطقه ای تعیین تكلیف شود.

بدیهی است كه خط‌مشی و چشم انداز تعیین دستمزد برای هر منطقه، نیازمند وجود الگوی مشخص تولیدی آن منطقه است. اما از آنجایی كه در كشور و برای هر منطقه، استراتژی توسعه ﺻنعتی وجود ندارد، تعیین دستمزد خاص هر منطقه نیز با مشکلاتی همراه خواهد بود.همچنین اولویت ها و چالش های هر استان از نظرمساﺋل سیاسی، اعتقادی و فرهنگی، اقتصادی، امنیتی و اجتماعی متفاوت است. لذا در تعیین دستمزد برای یك منطقه، باید این چالش ها نیز لحاظ گردد و بدیهی است كه با یك جانبه گرایی و عدم لحاظ این چالش ها، نمی توان موفق عمل نمود.

سیستم های حداقل دستمزد از سیستم های بسیار ساده كه نرخ منحصر به فردی را برای كل كشور تعیین می كنند تا سیستم های بسیار پیچیده كه نرخ های متفاوتی را بسته به بخش فعالیت، شغل، منطقه جغرافیایی وی ا اندازه شركت تعیین می كند، متغیر است. طبعا هر رویكردی منطق خاصی در پشت خود دارد و منعكس كننده نگرانی هایی است كه سیاستگذاران هنگام طراحی آن خط‌مشی داشته‌اند. در این میان مطالعات نشان می دهد مهمترین الزامات و دﻻیل تعریف دستمزد منطقه ای بر اساس تفاوت در هزینه معیشت، شاخص های بازار كار و ساختار بنگاه های اقتصادی در مناطق مختلف یك كشور است. در ایران در ماده  41 قانون كار، ظرفیت قانونی تعریف دستمزد منطقه ای براساس دو معیار تورم و هزینه معیشت وجود دارد، اما در حال حاضر یك دستمزد سراسری و واحد تعریف می شود.

عدم اجرای دستمزد منطقه ای،به رغم وجود پتانسیل تقنینی آن، دشواری و چالش های پیش روی اجرای آن را به تصویر می كشد، اما با توجه به اینكه دﻻیل و مستندات زیادی برای ضرورت تعریف دستمزد منطقه ای وجود دارد، این چالش ها و موانع نمی تواند عدم اجرای این ماده قانونی را توجیه كند.